来也旅游——旅游公共服务体系研究(一)

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来也旅游——旅游公共服务体系研究（一）

旅游公共服务、旅游公共服务体系相关概念辨析

一、旅游公共服务是什么？

2011 年，我国颁布首个有关旅游公共服务的纲领性文件《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，提及旅游公共服务的定义：政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外游客的公共需求所提供的基础性、公益性的旅游产品与服务，强调基础性和公益性的特征。提出旅游公共服务是政府及公共部门运用公共权力和资源来实现的，不仅需要考虑满足旅游者需求，还要考虑旅游目的地公共利益，强调非营利性的特征；李爽、黄福才（2012）认为旅游公共服务是不以营利为目的的，以满足游客普遍需求为主要目标的公共产品或者公共服务，强调公共性的特征；李军鹏（2012）则指出旅游公共服务以旅游行政管理部门为中心，以满足游客的共同需求为目的，为游客提供的产品或服务，强调基础性、公益性的特征。

通过政府文件和有关学者对旅游公共服务内涵的分析，可归纳出旅游公共服务以下四方面特征：

第一，旅游公共服务的首要供给主体是政府。王佳欣（2017）提到政府向非政府组织和企业进行授权、委托购买服务，从而实现对外提供旅游公共服务。服务生产者、组织者的发展途径和组织方式可以是多样的，但政府始终是责任主体。

第二，需求主体具有不确定性。旅游公共服务并不排斥旅游目的地居民的消费（李季，2004），需求主体的不确定性同时体现在旅游公共服务同样具有非排他性特征（常文娟、熊元斌、付莹，2015）

第三，旅游公共服务内容具有地域性、时代性。不同社会发展阶段的需求对象对旅游公共服务有不一样的要求，而旅游目的地本身资源的差别导致供给的差异（张泰城、王伟年，2009），因此，旅游公共服务的体系内容会伴随时间与空间的变迁而不断变化。

第四，突出社会公益的性质。常文娟、熊元斌、付莹（2015）指出旅游公共服务首要解决的是现阶段的市场机制所无法直接提供的、不愿意提供或无法完整提供的公共产品与服务，是以政府为供给主体的非营利行为。此外，旅游公共服务具备基础性、公益性、非盈利性的特征，反映了旅游公共服务与公共服务两者的共同之处。“公共服务是指由政府、社会组织、经授权的企事业单位等提供的可共同消费的物品与服务。”（党秀云，2009）。两者关系表现为：

一方面，旅游公共服务建立在公共服务的基础上，城市旅游公共服务的质量，会受制于该城市的公共交通、公共设施、消防救灾等基础建设情况，一个公共服务成熟的城市，能为旅游公共服务建设提供良好根基；

另一方面，旅游公共服务与公共服务的供给对象不一样，公共服务具有非排他性的特征，人人都可以享用，而旅游公共服务的首要服务对象必须是游客，除了基础公共服务，还包括了旅游全过程中的共同需求，例如旅游志愿者服务、景区与交通枢纽等场所的公益服务。由此可见，公共服务系统能为旅游公共服务体系运作提供必不可少的基础条件和重要支撑，旅游公共服务是公共服务在旅游领域的体现和延伸。

通过系统研究，我们认为：旅游公共服务是指为满足旅游者公共需求，政府和企业、社会组织等通过政府行为或政府指导下的市场行为，所提供的产品或行为的总称。

二、旅游公共服务体系内容构成

“旅游公共服务体系”不同于“旅游公共服务”，旅游公共服务体系是指特定的政策规范和供给模式下形成的旅游公共服务的系统（李爽、甘巧林、刘望保，2010）。旅游公共服务关注“是什么”的问题，而旅游公共服务体系关注“怎么做”的问题，更看重如何整合资源，进行旅游公共服务的有效运作。

最近几年，学术界对旅游公共服务体系构成的研究形成两个不同的思路：一是以王信章（2012）为代表，认为旅游公共服务体系由具体的服务内容所构成；二是以李爽、黄福才（2012）等为代表，认为供给主体、供给内容、供给对象和政府职能等因素共同构成旅游公共服务体系。两种思路各有侧重。

旅游公共服务体系的内容随着社会发展进步而不断变化。宋金平（2011）认为旅游公共服务体系包括基础型服务、促进型服务和行业管制型服务。基础型指为旅游业健康有序发展提供的基础服务；促进型指为加快旅游业发展而进一步普及的服务；行业管制型指政府规范旅游市场的一系列管理行为。 王信章（2012）认为体系内容由旅游的公共信息、公共安全、公共环境、公共交通和公共救助等要素构成。常文娟、熊元斌、付莹（2015）将旅游公共服务体系内容分为硬件服务、软件服务和监管服务三大类。硬件服务指旅游的便民惠民服务、交通便捷服务、旅游信息设施，软件服务指旅游的安全保障、信息服务、公益活动、宣传培训，监管服务包括消费者权益保护、旅游安全监管等。

在 2010 年上海世博会的有关课题研究中，曾将旅游公共服务体系内容划分为两个方面：一种以政府为主导，包括交通网络、信息化服务、咨询投诉、救助服务；另一种以市场导向，包括世博旅游的商业服务、住宿餐饮、旅游文化、娱乐服务（张文建、朱源，2012）。

发达国家的社会公共服务体系比较成熟，其旅游公共服务相对健全，学者着重于研究旅游公共服务的具体内容和质量提升，且更加关注细分领域的实践和研究，如 KandampullyJ（2012）提出以客户为导向的概念，确保资源的有效管理； Obenour、Patterson、Pedersen （2006）等提出旅游服务质量的信息处理方法等。

北京来也公司组织专家团队针对海南旅游公共服务体系建设发展规划的研究探讨，并结合国家旅游局《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》相关任务要求中提及的细分方法，将旅游公共服务体系的主要内容分解为，如下五个维度：

第一，旅游公共交通基础设施服务体系，包括：

旅游公路服务、旅游铁路服务、旅游水路服务、旅游航空服务、旅游公共交通服务、旅游集散服务、 旅游风景道（包括慢行系统）、旅游公共特色交通节点（驿站、自驾营地、码头、高速公路服务区等）。

第二，旅游公共信息服务体系，包括：

智慧旅游公共服务、旅游信息咨询服务、旅游解说系统服务、旅游交通指示、旅游标识标牌、环境解说等。

第三，旅游公共安全保障体系，包括：

旅游公共安全预防与控制、旅游应急救援与善后处置服务等。

第四，旅游公共环境服务体系，包括：

旅游“厕所革命”、旅游环境卫生管理服务、旅游环境质量监测服务等。

第五，旅游公共行政服务体系，包括：

旅游管理体制机制改革、旅游行业监管服务、旅游行业标准化服务、旅游便民惠民服务等。

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